贾康：如果“行政性合同”定义落到立法中会毁了PPP创新
关于PPP条例立法的相关问题，近日，《中国政府采购》杂志记者采访了中国财政科学研究院研究员、华夏新供给经济学研究院首任院长、首席经济学家贾康。
贾康院长表示，当前加快PPP立法进程是非常必要的，PPP是催化也是倒逼法治化进程的机制创新。没有法制强有力的保障，就不可能形成PPP发展的可持续性。如果能形成条例，要比现在红头文件在立法层级上有所升级，这是非常值得我们作出积极努力的。
贾康院长指出，关于PPP立法中的基本问题，我们需要更好地深入研讨，不同观点应该充分摆出各自论据。有关立法程序不排除要做更广泛的社会研讨。因为立法本身就应该是一个阳光化的过程，对一些重大问题的讨论是很有必要的。
采访中，贾康院长特别提到了PPP立法无法回避的一个重大问题，即PPP项目所形成合同的契约性质问题。
“政府和非政府主体要做PPP项目，既然是伙伴关系，自愿签字，那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份，而不是行政的上级和下级的关系，因此PPP合同应该是民事合同。
目前有一种观点认为，它是一种特殊的行政合同，对此我不认可。行政关系是隶属关系，是上下级关系，不需要合同，只需要上级对下级发文件，发指令。
从中国改革的历史来看，我们有过去值得总结的经验和教训。在80年代后半期，我国曾大力推行企业的承包，实行各种形式的经营承包责任制。当时就是在政府以行政隶属关系控制企业的情况下，由行政主管部门和企业的承包者签合同。看起来他们似乎是平等的甲方和乙方的关系，但实际执行过程中，政府可以依靠行政权力不断对合同作出修正、调整。所以，这种承包通常情况是行政管理部门根据自己的想法，从年初到年尾不断调整承包合同，完全背离了原来制度设计中的初衷。如果把这样的“行政性合同”的定义落到PPP立法中，我认为就会毁了PPP这个创新的事业。
另外，还有一种调和的说法，说PPP合同契约可以是民事合同和行政合同的混合体，两者性质兼而有之。我也不能同意这种观点，这种调和在实际执行中会矛盾百出，非常混乱，最终一定会落入不可持续状态。
按照我作为研究者的看法，在PPP签合同之前，政府方面公共权力在手的情况下，政府当然有裁判员的身份。但是当具体的某一个地方政府，作为伙伴一方，和另外的非政府的主体即社会资本的一方自愿签字形成具体的PPP项目合同的时候，双方则形成了平等身份，这时候都是运动员，而裁判员是法律。
当然，上级政府也会有某种裁判员的身份，是要监督和推动法律实际约束效力的落实，但是具体参与PPP项目的这家地方政府，是绝对不可能再保持着行政主管部门的身份去和自愿签字的对方企业一起，来形成契约履行中的实际关系。如果它依仗这是“行政合同”的行政主管身份，随时可以蔑视或者改变、撕毁原来的契约条款。这样的一种所谓的PPP机制，是无法形成企业的稳定预期和企业可持续参加PPP项目的长效机制的，那就真可称为‘伪PPP’了。
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