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5月21日，以“空间·空间·空间”为主题的2018第六届清华同衡学术周开幕。在当日下午举行的以“规划融合”和“空间再生产”为主题的自由论坛上，中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长董珂，代中国城市规划设计研究院杨保军院长做了题为“空间规划体系构建的几点思考”的精彩报告。
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构建空间规划体系的宏观背景
空间规划体系的两条主线是以自然资源保护为核心的生态文明建设和以人为中心的高质量发展。国家层面于2015年制定《生态文明改革总体方案》，党的十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2018年3月份，自然资源部组建。在此背景下，建立统一的空间规划体系的制度前提已经具备。
02
三个方面的思考
1、落实“五位一体”的总体布局
空间规划作为综合型规划，要替代原有的一系列散落在各个部门的规划，它的使命决定了它需要有综合性的目标。应当按照中央的要求，落实经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总体布局。因此，综合型规划既要兼顾“生态底线思维”，也要兼顾“社会公平思维”和“经济竞争思维”。以下试举空间规划落实“五位一体”的案例：
（1）经济建设方面
从城市层面看，产业结构升级对城市空间模式提出了新的要求。过去产城融合是产业园区贴近城市生活区，而未来的产城融合是产业和生活融为一体，因此，产业结构的升级推动了空间模式的升级。从国家层面看，我们需要高度关注城镇空间，城镇空间虽然只占全国1-2%的国土，但集聚了全国近8亿城镇人口，贡献了全国90%以上的gdp，是实现中华民族伟大复兴中国梦的最重要空间载体，也是未来参与国际竞争合作的最重要空间。
（2）政治建设方面
国家提出“一带一路”国际合作倡议，给了我们全新的政治视野。政治视野的拓展推动了国家整体空间格局和空间功能的拓展，同时也推进“一带一路”沿线大量的涉外基础设施建设。
（3）文化建设方面
如果说经济发展可以使城市变“大”，那么只有文化发展才能使得城市变得“伟大”。目前很多城市的平面拓展了、立体拔高了，但不能称为伟大的城市。相比之下，巴黎的建筑高度控制的很严格，整体风貌也不是很张扬，但却是个伟大的城市。这之间的差距就在于文化。
（4）社会建设方面
应当以“人民满意度”为衡量标准。上海提出建设“15分钟生活圈”，很多城市也有类似的提法。从城市层面看，空间规划应通过公共服务的供给侧改革，顺应人民日益增长的美好生活需要；国家层面，县域是容纳低成本城镇化、维护社会稳定的重要空间单元，应当提升县域社会经济发展水平，鼓励就地就近城镇化，鼓励城乡双栖、工农兼业。
（5）生态建设方面
过去谈生态保护与经济发展的矛盾，问题根源在于机制层面，自然资源的潜在价值没有得到显化。未来应当以自然资源的确权和资产化运营为制度突破口，通过自然资源价值的彰显，推动生态保护动力的彰显。从而更加深刻地理解习总书记讲的“两山”理论，将“绿水青山”彰显出“金山银山”的价值。
通过上面的案例可以看到，无论是国家层面还是城市层面，空间规划应当是有“厚度”的规划，空间规划的结果应当是叠加经济、政治、文化、社会、生态文明等多重要素的物质空间“投影”。空间是表象和结果，要素是本质和形成结果的逻辑。可以形象地说生态格局是基质、社会格局是细胞、文化格局是灵魂、政治格局是护盾、经济格局是血液。只有从“五位一体”的高度，方能建构国家空间规划体系、梳理国家和城市空间格局。
2、强化“四个维度”的总体管控
空间规划作为全局型规划，不仅应当落实平面管控，更应当强化立体和时序管控。高质量发展的前提是治理的精细化。应当认识到，治理体系整体上的精细化和上级政府的“简政放权”并不矛盾。也就是说，上级政府的简政放权，并不意味着国家整体治理体系的简化。
城市设计的目的是要通过对城市三维空间的研究，辅助现有规划体系，强化立体管控。过去控规管的是一个“豆腐块”（只管功能、高度、容积率），而城市设计则会因地制宜地提出更多管控内容，包括城市空间的形式、色彩、贴线率、高宽比、天际线、视廊等等。在重要地区强化城市设计立体管控，推进空间治理的精细化，是让城市走向“伟大”的前提条件。
时序管控上的分期规划更加重要。习总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并作重要讲话时指出，“要正确把握总体谋划和久久为功的关系”“要稳扎稳打，分步推进”。当前地方政府空间决策过程中普遍出现问题的往往不是方向性的判断，而是时序性的安排。比如，某个城市政府决策建设一个新城、新区，有可能经过了经济、社会、自然条件等各方面因素的综合分析，选址在技术上是正确的。但经常会有城市领导要求，把15-20年才能干成的事情要求在任期5年内完成，区领导又会继续加码，要求五年任务三年完成、甚至三年任务两年完成，那这件事情就发生了本质性的变化，从正确的决策变为错误的决策。因为任何新城、新区建设，都需要足够的时间“消化”。因此，“久久为功”这句话非常重要，空间规划不仅包括空间的决策，更包括时序的决策。
3、贯穿“刚柔并济”的层级传导
作为实施型规划，空间规划应当保障体系中横向和纵向的“有效传导”。空间规划是涉及多个维度的规划，其管控要求的传导是一个从模糊到清晰的过程。各层次空间规划的精细程度和关注重点是完全不一样的。国家和跨省层次更强调资源环境保护；省域和跨市层次关注保护和发展的平衡；而市县层次则一方面要落实上级政府的管控要求，另一方面更会关注开发建设行为的引导。各层级的管控要求是逐级深化的过程，从定性、定则、定量，再到定构、定界、定形、定序。在管控要求的传导中，要求“刚柔并济”，因为“太柔则靡，太刚则折”，既需要给下位规划留有适度弹性，又不能过于宽松导致上位规划失效。
“刚柔并济”也体现在城市设计管控上。怎样让城市变得既“有趣”、又“有序”？可以概括为“二八定律”，让80%的“基调”体现秩序，20%的“主角”体现变化，这样能让城市变得丰富多彩、但又不杂乱无章。比如巴黎香榭丽舍大道上的麦当劳餐厅，它的招牌不是红色的，而是跟周边协调的浅色，这就是统一“基调”；而悉尼歌剧院在悉尼市整齐划一的建筑天际轮廓线之前，是“特立独行”的建筑，因为它是为数不多的“主角”，才能这样做。
03
总 结
基于以上三方面的认识，国家空间规划体系的构建应注意以下六方面问题：
1）严守底线。严守生态、文化、粮食、能源、水资源等安全底线。
2）以人为本。以人民的满意度为标准，科学配置资源、合理安排布局。
3）重构体系。不是对既有规划“物理上”的简单拼凑整合，而是在新时代、新目标、新征程下的“化学反应”，实现空间规划体系的重构。
4）分级授权。明晰各层级政府事权，做到“各级事权不交叉，刚性传导不断链”；同一空间层次的各类管制分区做到“满覆盖、不重叠”。
5）统一平台。将空间规划体系作为统一的空间资源配置平台，横向上建立“综合规划+专项规划+时序规划+特色规划的体系；纵向上建立“国家——省——市县”三级空间规划体系。
6）分类指导。在一个综合规划基础上，各地可根据自身资源禀赋、发展阶段和重点问题的不同，建立差异化的专项规划和特色规划清单。
国土空间是实现中华民族伟大复兴梦的空间载体。国家赋予自然资源部综合型、全局型、实施型的国土空间治理职责，这就要求应当以人民为中心，站在“五位一体”的高度，放眼“四个维度”的视野，采取“刚柔并济”的手段认识和经略国土空间格局。
正如明朝的顾炎武所说，“必有体国经野之心，而后可以登山临水；必有济世安民之识，而后可以考古论今。”
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