面对市场经济活动的城市化空间和人为限定的行政区域之间的不一致问题,美国采用了以调查统计为主要目的的都市区概念,日本则坚持了政府引导下的都市圈规划发展理念。这反映了美日两国政治制度、社会理念和发展阶段上的实质性差异,究竟有何不同对我国都市圈发展有何启示一起来比较和思考——
东京鸟瞰
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1. 都市区和都市圈的前世今生
大都市所描述的是有别于自然风貌的、以城市景观和人类活动为主的城市化区域。目前国内外关于“大都市”尚未出现统一的界定标准和专用名词。国际上关于大都市的概念表述中,具有代表性的是美国所用的都市区(metropolitan area/region)和日本所用的都市圈。
美国的都市区:联邦统计和国情调查的基本统计单元
美国联邦政府出于统计城市化区域人口和经济活动的目的,对都市区的概念和界定标准进行了官方诠释。美国行政管理与预算局将都市区定义为:“包括一个可识别的人口核心和围绕核心的高度一体化的临近地域组成的地区”,大都市统计区包括至少一个五万以上人口的城市核及用通勤率测度的与其有着密切社会经济联系的临近区域。对于都市区范围的界定标准,虽然几经变更,但是主体结构相似,在空间上通常表现为由一个具有一定人口规模的中心城市和与其有着密切社会经济联系的临近区域。
都市统计区的出现,源于市场经济活动中的城市化空间和人为限定的行政区域之间的不一致问题。在市场一体化趋势下城市化区域呈现出跨行政区的要素流动和发展特征,根据行政区划进行人口和经济活动统计,无法反映出客观的社会经济状况。比较典型的例子为美国大都市区呈现出的跨越州边界的发展趋势。这主要是由于美国的部分州界来源于河流形成的天然边界,而美国城市通常由河流边的聚居区发展而来,随着二战后美国的工业化和城市化进程加快,到1950年美国已有23个大都市区呈现出跨越州界发展的空间特征。
资料来源:grant d r.,1995
美国费城的跨州界发展特征
黑色线为宾夕法尼亚州和新泽西州的州界线
美国联邦政府出于国情调查和联邦统计目的,由行政管理与预算办公室(omb)、人口调查局(uscb)和商务部经济分析局(bea)等不断完善都市统计区的概念和界定标准。omb对都市统计区进行界定,uscb统计人口数据,bea统计经济数据。同时,omb根据uscb和bea提供的人口经济数据对都市区的界定标准进行不断修正和调整。
1910年,美国人口普查局首次采用都市区(metropolitan district)标准进行人口统计,都市区主要根据中心城市的人口规模和周边地区的人口密度判定。
1949年美国政府为更好地掌握城市化区域的社会经济活动数据,联邦预算局(后更名为行政管理与预算办公室omb)基于中心城市的人口规模、周边地区人口密度和向中心城市的通勤率为标准确定了标准大都市区(standard metropolitan area,sma)的统计标准。
1990年,omb提出大都市区(metropolitan area)的统计标准,规定核心城市化区域需要保持5万以上人口,都市区内围绕核心区域的县域标准包括非农人口比重、人口密度、人口增长率和向核心区域的通勤率等。
2000年,omb提出核心基础统计区标准(core based statistical area, cbsa),将都市统计区细分为大都市统计区(metropolitan statistical areas)和小都市统计区(micropolitan statistical areas)。
截至2018年4月,omb共界定了938个都市统计区,包括392个大都市统计区和546个小都市统计区。
日本的都市圈:政府引导下以经济圈理念为核心的区域发展规划
1954年,日本参照美国经验提出“标准城市地区”的概念,规定中心城市人口在10万人以上,外围地区需与中心市具备较强的社会经济联系,根据人口密度、纯农户比重、向中心城市的通勤率或向中心城市打电话次数等进行判定。但这一概念逐渐被具象化的都市圈所替代,日本行政管理厅将都市圈界定为“以一日为周期,可以接受城市某一方面功能服务的地域范围”,都市圈中心城市人口规模在10万人以上,外围地区到中心城市的通勤率在5%以上。1960年进一步提出大都市圈的概念,规定大都市圈中心城市为中央指定城市或者人口规模在100万以上且临近地区有50万人以上的城市,外围地区向中心城市的通勤率在15%以上。
日本都市圈概念的产生具有特定的历史时代背景。20世纪50年代,日本确立“贸易立国”的发展方针,1950年日本政府制定“特定地区综合开发计划”,确定了21个特定开发区作为发展先导。日本经济步入战后的黄金发展期,东京、大阪等城市迅速发展,人们跨越市、町、村的行政区边界向中心城市进行日常通勤的行为也日益增多,大城市扩张成为当时的热点话题。日本学界基于城市地域分异的三地带学说,发展形成城市经济圈构造理论。日本政府吸收学界的经济圈理念,官方公布了都市圈的界定标准。
日本的都市圈,不仅仅是作为统计国民经济的地域统计单元,更是指导城市化发展和区域资源配置的一种规划管理理念。六十年代前后,日本政府编制第一次“全国综合开发计划”,相继提出《首都圈整备法》《近畿圈整备法》《中部圈开发整备法》。通过划定三大都市圈(东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈)范围并制订相应的整备发展计划,引导资源在环太平洋沿岸地区实现区域集聚和优化配置,以实现城市化进程中的空间结构优化和经济持续发展。
例如,日本政府基于行政命令界定的东京都市圈范围(首都圈)编制了多轮次的发展规划,引导各类资源在东京都市圈内的集聚和配置。从区域资源配置来看,日本的人口、企业、大学、交通等资源呈现出向三大都市圈集聚的特征,日本及全世界第一条高铁线路东海道新干线和兴建中的中央新干线的主要目的,即连通三大都市圈。日本五座国家中心机场位于三大都市圈,日本学术研究恳谈会(ru11)11所成员高校中的8所,位于三大都市圈内。
2.都市区与都市圈的形似神不似
美国的都市区和日本的都市圈,在概念表述和空间特征上基本类似,均体现为中心城市及与其存在密切社会经济联系的临近区域,但在这一概念和特征背后,所反映出的是美、日两国在政治制度、社会理念和发展阶段上的实质性差异。
资源要素禀赋和发展阶段不同。
美国国土面积约963万平方公里,以平原为主,森林、矿产和水域资源丰富。且美国较早实现了工业化进程,资源要素和物质化条件的积累,为美国城市发展打下了坚实的物质基础。由于历史传统,美国早期城市是在缺乏规划和政府管制的情况下,从居民聚居区基础上自由发展而形成。因此,除纽约等在特定历史阶段人口大量涌入的城市外,美国大多数中小城市的空间结构较为零散。具有典型代表性的为美国第二大城市洛杉矶,只在市中心有二十多幢几十层高楼,在城市化空间上呈现低密度蔓延的特征。
洛杉矶夜景
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与之相比,日本国土面积狭小,且多以山地为主,资源极度匮乏,这促使日本政府在战后的经济重建期内,主张集中资源实现部分地区先导化发展,这一理念在国家层面体现为以三大都市圈为核心的区域发展规划。
地方政府资源配置能力不同。
美国在地方上实施居民自治制度,经过州宪法授权,实现建制的城市和地区具有高度自治权,通常由地方议会或居民自治体决定城市化区域的发展规划和资源配置。因此,美国城市的市政基础设施、生活配套、医疗、教育等公共服务,通常并非在政府规划和引导下集聚于中心城区,而是取决于人口和企业的自主迁移。二战后美国城市出现郊区化趋势,人口从中心城区迁往城市近郊,城市在空间形态上多呈现出沿高速公路或路网发展的特征。因此,美国城市特别是中小城市的经济圈层规律较弱。
与之相比,日本地方政府对于城市内资源配置的影响较强,城市发展呈现出典型的规划导向。政府规划引导下的中心城区具备优质的市政基础设施和公共服务资源,吸引企业和人口集聚,因此,中心城区-外围城区间的经济圈层特征比较明显。
可以从东京和纽约的轨道交通图中发现上述特征,轨道交通设计受政府规划的影响较强。东京的轨道交通路线呈现换线+放射线特征,而纽约的轨道交通图呈现出市中心向外辐射特征。
资料来源:华夏幸福产业研究院
地方行政体制和区域统筹能力不同。
美国为联邦制国家,地方政府享有高度自治权。联邦政府对地方政府的统筹和协调能力很弱,地方政府在法律授权范围内自主制定发展规划,根据议会决议决定行政区域内的资源配置。因此,在美国的政府体制下,都市区仅能作为一套用于国情调查的地域单元和统计标准。
与之相比,日本作为单一制国家,中央政府对于地方政府的统筹和影响能力较强,通过政府行政体制能够直接干预和引导区域性的资源配置。日本于1950年代形成的都市圈理念与当时战后主导经济复苏的政治环境密切相关。日本中央政府为推动战后经济复苏,在全国层面陆续确定了以三大都市圈为核心的发展战略,在政府资源统筹和相关政策引导下,财政资源和经济要素开始呈现出向三大都市圈内集聚的发展特征。这一集聚特征也反映出特定历史时期内日本中央政府在统筹国民经济发展格局、引导区域性资源配置中的发展理念。
3.我国适合以都市圈为抓手优化城镇化空间格局、推动空间集约化发展
上文比较可以看出,采取都市圈而非都市区的概念和发展逻辑更加符合中国的基本国情、发展阶段特征和政府行政体制。
中国人口众多,可利用资源相对稀缺,采取集约化的发展路径是中国国情的客观要求。而从经济发展阶段性特征来看,1983年中国开始了全国范围内的撤地设市改革,通过将中心城市周围的农村地区划归地级市政府统一领导,有利于集中地区资源推动中心城市发展。在这一发展理念指导下,地方政府在引导城市规划和资源配置过程中,推动实现了中心城区的优先发展,中心城区通常具备优质的市政基础设施、公共服务资源和产业发展资源,实现了较高程度的企业和人口集聚。
与日本类似,中国的城市经济呈现出较为典型的经济圈层结构特征。然而,随着城市经济在二三十年内的快速发展,地方政府在城市规划和资源配置过程中集中于中心城区的发展导向,引起部分城市出现中心城区城市病和城市近郊发展滞后的双重困局。
2月21日,国家发展改革委对外发布关于培育发展现代化都市圈的指导意见。在政府层面明确了都市圈的表述方式和界定标准。意见指出,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
国家提出都市圈的城镇化空间形态,强调以超大、特大城市为中心,发挥辐射带动作用,实现与周边城市的同城化发展,实质上也是在倡导改变地方政府以中心城区为核心的资源配置方式,推动实现城市近郊加快发展,提升城市经济的整体质量。按照都市圈发展理念并根据国情确定我国都市圈的数量,就是在统筹中国城镇化发展格局和经济发展阶段的前提下,引导稀缺性资源在都市圈范围内实现空间集约化发展,进而提升区域经济的资源配置效率和一体化水平。
意见提出:到2022年,都市圈同城化取得明显进展,基础设施一体化程度大幅提高,阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除,成本分担和利益共享机制更加完善,梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。上述目标的实现,难点在于完善地方政府之间的成本分担和利益共享机制。如何通过这一机制的完善,促使地方政府改变传统上以中心城区为核心的资源配置方式,从而实现都市圈同城化发展,是政界和学界需要进一步去思考和研究的关键问题。充分发挥市场配置资源的决定性作用,无疑也将会是弥补不同行政区之间成本分担和利益共享机制短板的不二选择。
参考资料:
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